Утрата авторитета как итогработы Минкомсвязи
Обсуждая с представителями ИТ-отрасли России итоги работы Минкомсвязи запоследние шесть лет, которые глава министерства Николай Никифоров официально подвел 9 апреля 2018 г. нарасширенном заседании коллегии своего ведомства, CNews столкнулся с мнениемотдельных участников рынка, что действующая с 2012 г. команда Минкомсвязи завремя своей работы изрядно растеряла авторитет министерства в глазахруководства страны и не обладает достаточным административным ресурсом, чтобыреализовать многие из своих задуманных проектов (гособлако, электронныйпаспорт и пр.).
Некоторые эксперты указывают на появление новых де-факто неподконтрольныхМинкомсвязи крупных государственных ИТ-игроков, главным из которых можносчитать Федеральную налоговую службу (ФНС) во главе с Михаилом Мишустиным.
Отметим, что за последние несколько лет ФНС проделала огромную работу построительству нескольких ЦОДов, перенеся в них ИТ-системы Минфина, Казначействаи др. Дата-центры, в частности, были созданы в подмосковной Дубне и ГородцеНижегородской области. На них ФНС уже израсходовала порядка 15 млрд. руб. инамеревается до конца 2020 г. потратить еще как минимум 4 млрд. руб. В2016 г. за ФНС числилась 21 из 100 крупнейших ИКТ-закупок, объявленныхфедеральными госорганами.
Отрасль критикует Минкомсвязи
С озвученными выше тезисами принципиально согласились глава известной на рынкеотечественной софтверной компании, член руководства одного из крупнейшихИТ-интеграторов и бывший федеральный ИТ-чиновник, переключившийся налокальные ИТ-проекты.
«К сожалению, деятельность, а точнее невозможность доведения проектов дореализации, никифоровского Минкомсвязи снизила общую управляемость вотрасли, — добавляет экс-чиновник. — Мишустин — нишевой игрок, и таких сейчасмного. Мы вернулись к эпохе ИТ-раздробленности и к ИТ-сепаратизму, где каждоеведомство и регион себе на уме с точки зрения информатизации. Вот такойитог правления Никифорова. Ни одного проекта, который развивал бы отрасль,давал новое качество, не осуществилось».
О том, что Минкомсвязи сейчас практически не оказывает влияние на ИТ-бюджетыдругих министерств, говорит и директор АНО «Информационная культура» Иван Бегтин. В целом деятельностькоманды Николая Никифорова он оценивает как «среднебессмысленную». «Влияние напрограмму импортозамещения — минимальное, направления открытости кода иоткрытости данных, по факту, развития не получили и т. д.», — поясняет онсвою позицию.
СтановлениеФНС в качестве сильного и авторитетного игрока на поле государственнойинформатизации подтверждает Павел Хилов— руководитель Экспертного центра электронного государства и экс-начальникотдела региональных программ и проектов Минкомсвязи в составе команды Игоря Щеголева. В его понимании этопроизошло не столько за счет большого бюджета на ИТ (около 8 млрд руб. в год),сколько за счет того, что ФНС посредством внедрения и использования ИТ в своейдеятельности приносит государству конкретные деньги, которые исчисляютсясотнями миллиардов рублей, тем самым показывая свою эффективность.
«Засчет этого ФНС без оглядки на Минкомсвязи и сайт госуслуг может себе позволитьразвивать собственную инфраструктуру (те же ЦОДы), развивать собственные интерфейсы с гражданамии организациями (личные кабинеты на сайте ФНС), которые пользуются реальнымспросом и т. д. — говорит Павел Хилов. — Более того, ФНС расширяет поле своейдеятельности, взяв фактически под свой контроль создание единой системы ЗАГС,маркировку и отслеживание товаров, внедрение контрольно-кассовых машин…».
Наэтом фоне, как считает эксперт, Минкомсвязи особенно нечем хвастаться, так какособенных количественных результатов у министерства практически нет. «Об этомможно судить по тому же порталу госуслуг, — продолжает Павел Хилов. — Невзираяна впечатляющие величины роста зарегистрированных в ЕСИА пользователей и сотнимиллионов оказанных “услуг”, при ближайшем рассмотрении оказывается, что 98%этих услуг — это предоставление информации (о налоговой и судебнойзадолженности, наличию штрафов ГИБДД и т. п.)».
«Можновспомнить, что именно Мишустин был инициатором того, что системный проектразвития электронного правительства, несколько лет разрабатываемый Минкомсвязи,так и не был одобрен правкомиссией по ИТ, — добавляет Павел Хилов. — Еще можновспомнить и то, что в ФНС передали администрирование неналоговых сборов (фонды),а Минфину подчинили ФТС и Росалкоголь».
Уступку Минкомсвязи в пользу ФНС некоторых инфраструктурных функций не считаетзначимой проблемой Михаил Брауде-Золотарев —директор Центра ИТ-исследований и экспертизы Российскойакадемии народного хозяйства и госслужбы при Президенте РФ (РАНХиГС). В егопонимании, это интересно для прессы, но неважно для жизни. Однако онотмечает не самую высокую результативность министерства, причиной чегостали неготовность к аппаратным столкновениям и к нарушению интересов других ведомств.«Ожидания были высокие, и полномочий было достаточно для более активнойпозиции», — рассуждает он.
Следствиемнедостаточно твердой позиции Минкомсвязи Брауде-Золотарев считает отсутствиезначимого прогресса по линии оптимизации и перевода в электронную формугосуслуг. «То же самое можно сказать про создание Единой системынормативно-справочной информации, — продолжает он. — Причина не в аппаратномпроигрыше министерства Казначейству с фактической передачей емусоответствующих функций (что ни к чему хорошему не привело), а в неготовностивзять на себя лидирующую методическую роль в процессах ведомственнойинформатизации».
Сточки зрения Брауде-Золотарева, Минкомсвязи так и не смогло перейти к«упреждающей» координации отрасли. «Согласование проектов ведомственнойинформатизации, в котором роль Минкомсвязи, скорее, аппаратная, нежелисодержательная, вряд ли генерирует большую нетто-пользу, — говорит он. —Издержки на согласования высокие, а признаков повышения эффективностиинформатизации не видно. Ведомства многократно переделывают свои документы, нопо итогам согласований делают примерно, что хотели за те же деньги, аМинкомсвязи не несет ответственности за результаты внедрения ИКТ в госсекторе.Это, — добавляет он, — само по себе неправильно, когда есть согласующиефункции, но нет ответственности за результаты».
Приэтом эксперт сожалеет, что Минкомсвязи не продемонстрировало волевую позицию вотношении запретительного регулирования Интернета, ИТ-протекционизма и, вшироком смысле, изоляционизма на рынке ИКТ. «Мнение Минкомсвязи вряд листало бы решающим, — уточняет Брауде-Золотарев. — Но ни публично, ни аппаратноведомство не пыталось серьезно повлиять на негативные для рынка и обществапроцессы. ИКТ-среда подверглась существенной эрозии во времена этогоминистерства, и именно с этим, а не отдельными успехами оно, к сожалению,и войдет в историю».
Часть рынка воспринимает ситуациюспокойно
Один из руководителей известной софтверной компании активизацию ФНСдраматизировать не склонен. «Я не думаю, что дело в утрате авторитетаНикифорова, — говорит он. — Просто ФНС успешно реализовала ряд серьезныхИТ-проектов, причем с использованием максимальной доли отечественныхтехнологий. Здесь им честь и хвала. Не думаю, что реализация этих проектовнаправлена на компроментацию команды Никифорова. У проектов свои независимые иблагие для страны цели».
В понимании гендиректора компании «Базальт СПО» Алексея Смирнова, описанная выше картина связана с тем, чтоМинкомсвязи взяло роль регулятора, а не производственной единицы. «Оно ине должно строить ЦОДы, заниматься автоматизацией работы ведомств, также каконо не должно прокладывать магистральные кабели или оказыватьуслуги мобильной связи, — уверен он. — Есть предприятия отрасли, естьгосударственные ИТ-системы, и мне представляется естественным, что министерствовыступает в роли регулятора, а не исполнителя».
Появление крупных ЦОДов и больших ИТ-систем Смирнов видит не только у ФНС, нои, например, у «Ростеха». «Это говорит о том, что регулятором обеспечено развитиеИТ-отрасли, — считает он. — Возможно определенное перераспределениевлияния произошло в связи с тем, что весьма солидный блок в области ИТсформировался в Администрации Президента, и решение части стратегическихвопросов ушло туда».
Мнение об уместной трансформации роли министерства разделяет и президент группы«Корус консалтинг» АлександрСеменов, который предлагает не искать конфликта между Минкомсвязи иФНС. «Проведу аналогию, которую мы видим у наших заказчиков: в ходе проектаесть ИТ-директор, а есть функциональный заказчик, например, финансовыйдиректор, — поясняет он. — И вопрос никогда не стоит в том, кто из нихболее сильный. Задача ИТ-директора в любой компании — это разработка целевойархитектуры, создание базовых принципов развития информационных систем всоответствии с целями организации. Эти задачи Минкомсвязи в полной меревыполняет».
Функциональныеже заказчики, как считает Семенов, несут ответственность за реализациюконкретных задач бизнеса. «И в данном случае ФНС выступает одним из такихзаказчиков и решает задачи государства по сбору налогов, созданию системыфинансовой прозрачности, контроля над производителями товаров, — говорит он. —Именно поэтому ФНС обладает всеми необходимыми ресурсами, в том числе ифинансовыми, чтобы быстро двигаться в этих проектах».
Некоторые проекты были провалены пообъективным причинам
Топ-менеджеры одного из крупнейших ИТ-интеграторов в разговоре с CNews выразилиуверенность в том, что некоторые из заявленных, но не реализованных проектовкоманды Николая Никифорова в текущих условиях не могли состояться впринципе. В качестве примера подобного проекта было рассмотрено так называемоегособлако — планировавшаяся к созданию единая телекоммуникационная ивычислительная инфраструктура, в которую госорганы должны были передать своитиповые сервисы.
Эксперты отмечают, что в целом идея какой-либо общей несложной инфраструктурнойсистемы с единообразными протоколами и подходами к безопасности вполне выглядитблагой и может быть успешной, как это произошло в проекте попредоставлению госорганам Единой сети передачи данных (ЕСПД).
«Насколько нам известно, такой же проект в отношении силового блока также будетреализован, — говорят собеседники CNews. — Но если вы в систему хотите целикомпогрузить порядка 20-30 федеральных госорганов, то у вас помимо какого-тоаутсорсингового ресурса гособлака должен образоваться и научно-техническийкластер — тоже порядка 20-30 команд, которые занимаютсяадминистрированием, развитием, наполнением информресурсов. И вот эту частьунифицировать практически невозможно».
Как указывают эксперты, в США идея «ИТ-царя» и централизованного гособлакаотмерла еще лет пять назад. «Да, было бы оптимальным построить что-то одно иединообразно администрировать, — рассуждают они. — Но разнонаправленностьзадач, темпов реализации, функциональное наполнение — эту идею центробежнымисилами разносят».
Топ-менеджеры поясняют, что у различных ведомств сейчас фактически разнаяинфраструктура, разные требования к защищаемым контурам, разные архитектурырешений, которые не позволяют совместить их в единое пространство.«Комплексное решение на текущий момент времени просто невозможно, — увереныони. — Нельзя при исчерпании ресурсов в одной системе перейти на ресурсыдругой. Это, в частности, нарушение требований по обработке персданных. Это вцелом ущербная концепция».
Минкомсвязи не хватает кадровыхресурсов?
Представители ИТ-интегратора также отмечают, что проблемы Минкомсвязи возможносвязаны с банальной нехваткой сотрудников, что становится все более очевидным.В этой связи нужно напомнить, что с приходом Николая Никифоровачисленность служащих министерства сократилась примерно на 30%, хотя и восновном за счет внештатных консультантов. «Существуют департаменты, в которых штатная численность сотрудников непревышает трех-пяти человек», — заверяют эксперты.
В числе подразделений сявной нехваткой кадров они называют возглавляемый Николаем Яцеленко департаменткоординации информатизации и возглавляемый Андреем Черненко департамент реализации стратегическихпроектов.
«Понятно, что они обращаются в подведомственные организации для выполненияпрямых и косвенных функций, но это не есть хорошо, — добавляют собеседникиCNews, отмечая, что сейчас главные силы Минкомсвязи сосредоточены на проектепо ИТ-обеспечению проведения в России Чемпионата мира по футболу в 2018 г.
Что рынок ставит в заслугу Минкомсвязи
«Для отрасли разработки ПО Минкомсвязи сделало две важнейшие вещи: обеспечилольготы по зарплатным налогам для разработчиков ПО и через механизм Реестрароссийского ПО фактически перенаправило часть бюджетных денег с закупкиимпортных лицензий на покупку отечественных продуктов, — полагает АлексейСмирнов из «Базальт СПО», считая, что это хорошая основа для развитияотрасли. — Оказание госуслуг и обеспечение для этого межведомственногоэлектронного взаимодействия уже рассматриваются как нечто самособой разумеющееся. Но это та основа, которая заложена в фундаментгосинформсистем — через нормативное регулирование, через систему координации информатизации».
Топ-менеджеры известного ИТ-интегратора отмечают существенное улучшение,произошедшее с сайтом государственных услуг, и в целом значительный прогресс вподходах к их оказанию.
«Системные проекты, которые реализовало и продолжает реализовывать министерствоза последние годы — СМЭВ, портал госуслуг, программы информатизации разныхведомств, создание Реестра российского ПО и др. — оказываютфундаментальное влияние на весь рынок», — не сомневается Александр Семенов из«Корус консалтинг».
Михаил Брауде-Золотарев из РАНХиГС ставит в заслугу Минкомсвязи активную, еслине лидирующую, роль в реформе контрольно-надзорной деятельности. К аппаратнымуспехам министерства он относит перезапуск «реформаторского» имиджаведомства благодаря госпрограмме «Цифровая экономика». «Пиар-отдача дляминистерства оказалась исключительно высокая, — говорит он. — И вряд лиэтот ресурс полностью отработан».Однако он полагает, что в целом успехи, скорее всего, не перевешивают неудачи.«Это странно, но сегодня мы находимся дальше от многих правильных целейгоспрограммы «Цифровая экономика», чем пять лет назад», —заключает он.
На момент выхода материала Минкомсвязи не сталокомментировать CNews вопросы, связанные с предполагаемой утратой части своихуправленческих возможностей.